大数据时代，专业的数据库是法律研究者使用的基本工具，是进行法律实证研究的重要支撑。对“北宝·法学期刊库”检索发现有1500余篇研究成果以 “北宝”数据库作为研究对象。那么，谁在用北宝做学术研究？ 我们将陆续推送利用“北宝”数据库进行实证研究的学术成果，以期为法学学术和实务研究提供参考借鉴，敬请期待。

  内容提要：政府信息公开申请中的咨询是一项尚未被《政府信息公开条例》明确的例外事由。各地方规范对咨询的认识并不统一，对怎么样处理咨询存在分歧。通过一系列分析最高人民法院公报案例“孙长荣案”可知，当事人向行政机关申请公开非现有的、除法定政府信息之外信息的行为属于咨询。而申请公开行政行为法律依据以及其他条例已有规定信息的行为一般不宜认定为咨询。行政机关对咨询没有政府信息公开层面的答复义务，但有基于便民服务要求的答复义务。为保障政府信息公开制度的有序运行，较为妥善的解决方法是行政机关向申请人说明理由，并告知其通过相应渠道提出，主动沟通取得申请人理解。

  政府信息公开申请中的咨询一般是指公民、法人或其他组织以政府信息公开申请形式向行政机关询问相关事实、法律、政策等特定事项并要求行政机关作出解释、说明的行为。现行《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）并没再次出现“咨询”一词，但实务中行政机关往往将其用作一种除国家秘密、“三安全一稳定”等法定事由之外的公开例外事由。最高人民法院（以下简称最高法院）及地方各级法院作出过许多以咨询为由拒绝当事人诉讼请求的裁判。

  由于缺少统一的规范指引，实务界对于如何认定、处理政府信息公开申请中的咨询行为存在比较大争议，申请人的接受度不高。例如，在最高法院公报案例“孙长荣与吉林省政府行政复议不予受理决定案”（以下简称“孙长荣案”）中，原告以政府信息公开申请形式向吉林省住建厅申请公开吉建房字〔1999〕27号《关于申请屋子的用途变更登记有关问题的通知》是否已过时效的信息。原告认为，其行为属于政府信息公开申请行为，行政机关应按其要求给予书面答复；行政机关则认为“属于咨询行为，与政府信息公开无关”，因而没有书面答复义务。该案中，行政机关以咨询为由拒绝了原告申请，但并未作出合理充分的解释，从而引发当事人不满，以致此案一直被申诉到最高法院。本文拟就政府信息公开申请中咨询的规范表述、认定及解决方法等问题展开讨论，以期推动咨询认定与处理的规范化，提升该类争议解决的法律效果与社会效果。

  虽然《条例》并没有涉及咨询行为的表述，但为满足实际要，各地方已通过规范性文件进行了有益探索。笔者在“北宝”法律和法规数据库中搜索以“信息公开”为标题，且全文包含“咨询”地方规范性文件，截至2021年7月31日共得到地方政府规章和地方规范性文件层级的现行有效规范性文件703例，逐一阅读并排除与本论题无关及重复表述的文件后将咨询的表现形式和解决方法归纳制成表1。

  结合表1可知，地方规范性文件中有关咨询表现形式的规定大体可分为两类。第一类是将咨询作为依附于《条例》相关规范的一种例外事由——申请公开内容不属于《条例》所指政府信息的（参见规范①至③）。例如，《国家能源局华东监管局政府信息公开实施办法》第23条第1项规定：“所申请公开内容不属于《条例》及本规定所指政府信息的，包括：以政府信息公开申请的形式进行咨询、要求我局解答特定问题的。”即咨询所要求获取的信息不属于《条例》确定的政府信息。在没有上位法规定的情形下，如果将其规定为一种独立于《条例》之外的例外事由，则有违反权利保护原则进而抵触上位法的风险。因此，对于行政机关来说，将咨询表述为《条例》相关规范的一种具体化规定更为妥当。但这种办法所衍生的另一个问题是，其规定的咨询解决方法与《条例》存在某些特定的程度的冲突。

  第二类是将咨询作为一种独立的例外事由，它是对以《条例》为核心的政府信息公开制度的规范拓展（参见规范④至⑨）。例如，《天津市烟草专卖局政府信息公开细则（暂行）》第23条规定：“申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求……行政机关应当书面告知申请人不予处理。”该条款并没有像前一类型那样用《条例》为咨询作“背书”，而是直接以行政立法形式将咨询确定为一项法定的例外事由，且在没明确咨询表现形式或认定标准的情况下，规定了相应的解决方法。其优点是通过立法留白的形式将咨询的界定权交给了行政机关，使其可以应用自由裁量权有效应对纷繁复杂的现实。当然，它也存在一定的缺陷，即没有对咨询作出必要的界定，致使行政机关在判断某一政府信息公开申请是否属于咨询时没有一点法律依据可循。

  一些地方规范性文件也尝试对咨询的表现形式作进一步明确。例如，规范④《上海市政府信息公开规定》第39条第3项从咨询的客观目的切入，将其界定为“要求行政机关解答特定问题”。这种界定实质上与咨询的原初含义最为接近，因为按照《现代汉语词典》的解释，咨询是指“询问；征求意见”，当事人咨询的最大的目的是请求行政机关对相应问题作出专业性解答。且这种解答更强调行政机关对有关问题的主观判断或者说“看法”，原因主要在于行政机关具备明显的地位、资源等优势，其解答更具参考价值。此外，规范⑤《北京市政府信息公开规定》第29条强调咨询产生的“法律效果”，将其界定为“不属于政府信息公开申请范围”。然而，不管是否明确了咨询的表现形式，第二类规定其实就是在《条例》之外创设了政府信息公开的例外事由，有突破上位法规定减损行政相对人权利的潜在问题。

  综上，现有规范只对咨询的表现形式作了不甚全面、妥善的规定，并未对如何认定咨询作出必要说明。必须要格外注意的是，两者并不相同。表现形式强调咨询行为所呈现的特点，如特点之一是申请公开内容不属于政府信息。但咱们不可以将其当作认定标准，认为申请公开不属于政府信息的内容的行为都是咨询。这也是现有规范的不足之处，由此产生的潜在风险是，行政机关可能滥用咨询认定，将一些合法的政府信息公开申请行为认定为咨询，逃避法定义务，从而侵害行政相对人的合法权益。下文将进一步探讨咨询认定问题。

  对于如何认定咨询，已有研究主要有两种思路。其一是从其表现形式切入，认为是否属于咨询关键看申请内容是否明确——即能否指向特定的政府信息，如果申请内容明确，则属于政府信息公开申请行为，否则为咨询；或看是否以疑问句形式提出。这一思路存在的问题是：表现形式不等于认定标准，申请内容不明确是指不能指向特定政府信息，本质上与不属于政府信息的说法相同，不一定都属于咨询；且实践中许多咨询并非以疑问句形式作出。其二是强调申请公开信息的目的要素，认为它是区分政府信息公开申请和咨询的最本质要素，即相对人的目的并非获取政府信息，而是“试图实现要求行政机关就特定事项提供解释、说明或答复的目的”。这一思路的缺陷是申请目的是一种主观意图，行政机关、法院等难以客观、准确地加以把握，不利于相对人的权利保护。

  对此，本文的思路是从具有权威地位的最高法院公布的具有指导意义的典型案例入手讨论该问题。前文所述的“孙长荣案”是目前仅有的一例主要探讨咨询认定的最高法院公报案例，对各级法院审理相关案件有着指导、参照作用。鉴于司法具有对行政的制约监督功能，该司法认定对行政机关也有着不容忽视的参考价值。该案争点是，孙长荣以政府信息公开申请形式向吉林省住建厅申请公开吉建房字〔1999〕27号通知是否已过时效的信息的行为是否属于咨询。对此，最高人民法院认为：“《政府信息公开条例》第2条规定：‘本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。’据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为精准把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（〔2010〕5号，以下简称5号文）第2条明确规定：‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。’本案中，孙长荣向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字〔1999〕27号通知的效力问题，并非申请公开‘以一定形式记录、保存的’本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。”

  从裁判思路看，法院首先援引了《条例》第2条规定，明确了政府信息的概念。正确理解政府信息的形式构成要件——“以一定形式记录、保存”，是本案的关键。从体系解释的角度看，不宜过分强调政府信息的实在性，认为只要某一信息不是以一定形式记录、保存，即不是现有的，就认定不属于《条例》第2条规定的政府信息。因为《条例》第36条第4项规定“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，结合《条例》第2、36条，可作以下合理解释：第一，若将非现有等同于不属于政府信息，那么“告知申请人该政府信息不存在”这一款就没有必要存在了，可直接告知申请人该信息没有“以一定形式记录、保存”，因而不属于政府信息；第二，“政府信息不存在”的表述本身也印证了政府信息有存在和不存在两种形态，有应然与实然之分。既然政府信息有不存在的可能性，也就从另一方面代表着决定一项信息为政府信息的核心要素并非“以一定形式记录、保存”的实在性，而是该信息的（应然）生成与行政机关的行政管理职能之间有着法定关联。换句话说，如果按照法律规定，行政机关在行政管理过程中有着制作或获取某一信息的法定义务，那么该信息不论是否现有，均属于政府信息。如《行政处罚法》第59条规定，“行政机关依照本法第57条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”，该决定书就属于政府信息。假若行政机关违法行政，在未制作决定书的情形下直接给予了相对人行政处罚，后者向行政机关申请公开该决定书的，行政机关不能以该信息不属于政府信息为由加以拒绝，而应告知该政府信息不存在。只要信息的生成或获取与行政管理职能之间有法定联系，该信息是否现有“只会影响行政机关能否公开的判断，并不影响其是否为政府信息的判断”。

  首先，并非所有政府信息都是行政机关按照法律明确要求而制作或获取，行政机关为更好地履行行政管理职能，也可能制作或获取一些法律未明确要求的政府信息。如果行政机关制作或获取了该类信息，那么该信息也属于政府信息，因为其符合《条例》第2条的规定。但若行政机关没有制作或获取该类信息，则不能适用该政府信息不存在的规定，因为行政机关没有制作或获取该信息的法定义务，而应认定不属于政府信息。譬如，A市交通执法部门为更好地了解最近一年本市交通违法类型及其比例等信息，在没有法律要求的情况下，自行制作了“A市交通违法类型统计年报”；假设有公民向其申请公开该年报，则其不能以不属于政府信息为由拒绝；如果有公民向没有制作相应信息的B市交通执法部门申请公开此类信息，则后者可将其认定为不属于政府信息而非政府信息不存在。如此认定的好处还在于，不属于政府信息即不属于《条例》调整范畴，行政机关不需要承担过多的政府信息公开义务；但若认定为政府信息不存在，行政机关还必须承担合理检索等公开义务。

  其次，5号文第2条的规定并未与《条例》第2条政府信息概念产生冲突。5号文第2条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。”该条中“应当”“一般”的措词表明政府信息现有是原则性要求，因而不能排除某一信息属于政府信息但不现有的例外情形。且从该条的上下文看，该规范性文件制定者之所以如此规定，目的可能并不在于对政府信息的实在性作排除例外的强制性申明，而是为行政机关减轻不合理的政府信息公开义务。如前所述，政府信息分为两类：第一类本文称之为法定政府信息，即法律明确规定需要行政机关制作或获取的政府信息；第二类本文称之为自主政府信息，即法律没有要求但行政机关为了更好履行行政管理职能而自主制作或获取并以一定形式记录、保存的信息。前者“应当”现有但实际可能并不现有，是否现有不影响其政府信息的法律性质。而后者必须现有，否则不能称之为政府信息，因为行政机关没有制作或获取该类信息的法定义务。该条第二句话规定：“依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”其目的就在于为行政机关排除那些原本就不需要的信息制作、获取以及公开义务。

  再次，本案中孙长荣申请公开的有关27号通知是否有效的信息不属于政府信息。按照上文对政府信息的分类，行政机关没有专门制作或获取案涉信息的法定义务，该信息属于自主政府信息的范畴。而要成为自主政府信息，一定要满足形式要件。该案中，有关27号通知是否有效的问题是需要行政机关对是不是真的存在废止27号通知的规范性文件等信息进行检索、分析或重新制作等，即该信息并非以一定形式记录、保存的现有信息，因而不属于政府信息。

  而且，当事人向行政机关申请公开非现有的法定政府信息，行政机关应告知当事人该政府信息不存在；当事人向行政机关申请公开非现有的、除法定政府信息之外信息的行为属于咨询。咨询认定的重点是确定当事人所申请公开信息的性质。对于当事人来说，其申请公开的信息属于非现有的、除法定政府信息之外的信息，该行为在客观上并非试图获取政府信息（不论其主观意图如何），而是要求行政机关对其问题作出相应解答。咨询的本意是指询问、征求意见的行为，与孙长荣要求行政机关判断、解答相应问题的实质请求相对应，具有咨询性质。对于行政机关而言，由于该信息属于非现有的、除法定政府信息之外的信息，不属于《条例》调整范畴，其是否作出答复以及如何答复，不会对申请人的权利义务产生影响。

  尽管最高法院试图通过公报案例统一咨询的认定标准，但由于政府信息公开实践的复杂性，部分行政机关、法院在实务中依旧没有正确把握咨询的内涵外延，将一些原本不属于咨询的行为认定为咨询，在某些特定的程度上损害了申请人的合法权益，有必要对这些主要情形作进一步澄清。

  实践中，有申请人要求公开行政机关限制其人身自由、房屋等行为的法律依据，行政机关及法院往往将这类行为认定为咨询。这种做法并不妥当。从依法行政的角度看，行政机关作出行政行为必须有法律依据，且必须依法告知当事人。例如，《行政处罚法》第44条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据”。然而现实中，行政机关违法行政的情况客观存在，行政行为无依据，以及有相关依据却不依法告知当事人的情况时有发生。对于该类行为的定性，需要区分不同情况：

  第一，行政机关作出行政行为有法律依据但未告知当事人。当事人向该行政机关申请公开的，后者应当依法告知，不应以咨询为由加以拒绝。原因主要在于：首先，“有法可依、有法必依”是行政机关作出行政行为的根本原则。行政行为的法律依据属于上文所称的法律明确要求行政机关制作或获取的法定政府信息。其次，告知相对人行政行为的依据系依法行政的需要，该告知行为原本在行政过程中就应履行完毕；政府信息公开申请答复赋予了行政机关弥补行政行为合法性瑕疵的机会，能起到既促进行政机关依法行政又保护相对人权利的作用。

  第二，行政机关作出行政行为无法律依据，当事人以政府信息公开申请形式要求行政机关公开该类信息的，应当认定该政府信息不存在。如前所述，该类信息属于法定政府信息，是否以一定形式记录、保存并不影响其政府信息的法律属性。如果行政机关没有制作相应的法律依据信息，则应依照《条例》第36条第4项规定，认定该信息不存在。实践中，行政机关将该行为认定为咨询，往往是基于维护自身利益的考虑。因为如果行政机关告知相对人该信息不存在，将间接证实其行政行为的违法性，无疑等于“自曝家丑”。因此，尽管该行为的定性在法理层面应无疑虑，但行政机关仍然可能自行其是。从行政相对人的角度看，对行政机关滥用咨询认定行为的规范与纠正，常常要通过行政复议或诉讼等救济程序来完成。基于依法行政以及权利保护的需要，行政复议机关或法院应当依法纠正原行政机关错误的咨询认定。

  第三，非行政行为当事人申请公开该信息。此时存在两种情况：一是行政行为相对人之外的申请人向作出行政行为的行政机关申请公开该信息的，不论是否现有，该信息均属于政府信息，因而不能认定为咨询。至于是否向申请人公开，则要看是不是真的存在《条例》规定的其他例外事由，如商业机密、个人隐私等。二是行政行为相对人之外的申请人向其他行政机关申请公开该信息的，由于其他行政机关一般没有制作或获取该信息的法定义务，如果其实际持有该信息的，可视情况公开；如果未持有，则应当认定为咨询。

  除了上述情形外，行政机关及法院还会将申请公开全程录音录像证据等行政执法案卷信息，以及有关复议、信访、投诉举报等方面信息（如行政复议终止原因、信访答复结论依据、投诉举报渠道与办理程序等）的行为认定为咨询。《条例》第16条、第39条已分别对以上行为作出规定：对于前者，行政机关可以不予公开；对于后者，应当告知通过相应渠道提出。面对这些《条例》已有规定的情形，应当适用其规定而非认定咨询：第一，咨询作为一个《条例》尚未规定的法律概念，其适用优先性应当弱于上述规定。第二，上述情形有时较为复杂，不宜用咨询或正常的政府信息公开渠道替代。譬如，从理论上看，信访答复结论依据类似于行政行为的依据，如果按照《条例》第2条规定，该信息似乎也属于政府信息，因而申请公开该类信息的，不能认定为咨询。《条例》对上述情形作出单独规定，最大的目的是区分政府信息公开与信访、复议等其他事务处理渠道，确保不同制度之间能够各司其职，不相互混淆。

  在厘清了咨询认定问题之后，接下来的问题是应当如何妥善处理咨询？目前各地方有关咨询解决方法的规范并不统一。不同解决方法所体现的公开阻却强度各不相同。如果按照公开阻却强度由低到高排列，我们可将表1中的咨询解决方法进行以下排序，即：（1）能够准确的通过便民原则作出解答；（2）要求补正；（3）告知申请人通过其他渠道办理或说明有关情况；（4）告知不予受理。换言之，同样是咨询，若申请人是向浙江省农业农村厅提出，则很可能收到相应解答；而若向天津市烟草局提出，则其根本不会受理。此现状并不符合《宪法》第5条、第33条明确规定的法制统一与平等保护原则，也与行政法所强调的执法公平等理念相悖。同时，规范的多样性也反映出各地方对怎么样处理咨询尚未达成共识。其背后原因是各地方对行政机关是否负有咨询答复义务、负有哪种答复义务等问题尚未形成清晰的认知。

  如前所述，咨询是申请公开非现有的、除法定政府信息之外的信息的行为，可以将其纳入不属于政府信息的一个子项中。既然不属于政府信息，不在《条例》调整范畴内，行政机关对咨询就没有政府信息公开答复义务。申言之，政府信息公开答复义务系为实现《条例》保护的公民规范意义上的知情权而产生，是一项法定义务，且仅以《条例》的适合使用的范围为限。按照权利属性的不同，知情权可被分为政治意义上的知情权与规范意义上的知情权两种类型。政治意义上的知情权以人民主权理论为依托：抽象意义上的人民作为主权者，系国家的主人，从理论上说享有全面知晓政府履职过程中制作或获取的相关信息的权利。而规范意义上的知情权的权利主体对应的是现实中具象的公民等个体而非抽象的人民整体，其权利边界以实定法所保障的范围为限；政府机关有着高效率地履行行政管理职能以促进公共利益实现的任务，且作为实在个体的行政机关必然有着专业分工与相应的能力局限，这两方面均意味着公民的知情权受现实条件制约，不可能无限扩展，行政机关也不可能撇开其基本行政管理职能，事无巨细地回应个体公民的知情需求。如果将所有咨询事项都纳入政府信息公开范畴，要求行政机关严格按照《条例》等相关规范的形式要求与程序逐一答复，同时赋予相对人行政复议、诉讼等法定救济权，行政机关的工作负担将大幅度提升。调研中就有从事政府信息公开的官员向笔者表示：“如果只有一两条咨询事项需要出示，我们可能花几天时间也就能回复了。但如果有一百、一千条咨询事项需要查找、汇总、加工、分析等等，那么得有多少人来做这个事情？其他的政府信息公开工作也就不用做了。”与此相似，法院也认为：“政府信息公开制度的目的是保障公民、法人和其他组织的知情权，但是为了减轻行政机关的负担，公民、法人和其他组织只能对已经存在的政府信息申请公开，而不能以政府信息公开的名义向行政机关进行咨询。”因此，政府信息公开制度所保护的知情权限于规范意义上的知情权，咨询不在《条例》保护范围内。

  进一步的问题是，行政机关对咨询没有政府信息公开层面答复义务，那么是否有其他法律或政治上的答复义务？

  事实上，与政府信息公开申请中的咨询紧密关联的一项行政活动是行政事前答复。其又称行政事前裁定，是指“行政机关回答公民对法律规范真实含义的提问，指示相对人作出何种行为才是合乎法律规定的一种释法机制”。这一界定通常被适用于海关、税务等专业化程度较高的部门行政法领域，以应对法律的不确定性。例如，《海关法》第43条规定：“海关能够准确的通过对外贸易经营者提出的书面申请，对拟作进口或者出口的货物预先作出商品归类等行政裁定。”假如相对人依法提出进出口商品归类的法律问题咨询，行政机关有答复的法定义务。目前，我国行政事前答复制度仅在海关、税务等少数专业领域建立，而在政府信息公开等其他绝大多数领域，并未、可能也无需实现制度化。因而在一般行政领域，相对人可以向行政机关提出有关问题的咨询，但后者并不具有法定答复义务；即使作出答复，也没有书面答复等形式拘束。

  除了政府信息公开，咨询一词实际上更常见于政民互动领域，往往被称作便民咨询。各级政府及其组成部门基于为人民服务的宗旨，通过现场、电话、网站等多种形式为人民群众提供便民咨询服务，及时解答相关事实、法律及政策等问题，以满足人民群众的生活、工作等需要。例如，《上海市青浦区政府网站管理暂行规定》第16条规定：“各网站单位依据自己业务管理范围，应对经常性遇到的业务问题开设网上便民问答或查询栏目，方便企业和市民查询；同时对其他内容提供便民咨询服务，并从制度上确保对咨询需求给予及时有效的回应。”就答复义务来说，与满足公民法律上知情权的政府信息公开不同，政民互动领域的便民咨询答复义务系为满足人民政治意义上的知情权而产生，是一项政治义务。从宪法维度看，国家的一切权力属于人民，行政机关的权力也最终来源于人民，以为人民服务为宗旨的行政机关有着为人民群众解答各类生活工作问题咨询的政治义务。实践中就有行政机关自我加压，尝试对便民咨询的答复形式要求作出具体规定。

  综上，行政机关对政府信息公开申请中的咨询没有基于行政事前答复要求的法定答复义务，但有基于便民服务要求的政治性答复义务。

  尽管行政机关对咨询有政治意义上的答复义务，但从性质上说，政府信息公开制度与便民咨询是两套不同制度，前者是由国务院行政法规确立的一项法定制度，后者没有正式、统一的规范渊源，通常是行政机关秉承为人民服务精神自我约束而采取的一项便民举措。如果行政机关未充分履行便民咨询的政治义务，人民群众应当通过人大监督、民主选举等政治途径实现问责目的。因此，为保障政府信息公开制度的有序运作，政府需设置不一样渠道加以区分对待，承担政府信息公开职责的行政机构或科室原则上不宜同时负有便民咨询职责。实践中亦有个别行政机关有如此规定，譬如，《南宁市政府信息依申请公开制度》第6条第1款规定：“行政机关应该依据真实的情况增加和合理设置在线依申请公开渠道和栏目。原则上不应通过在线依申请渠道解答咨询问题，同时也不应通过咨询渠道办理依申请公开申请件。”事实上，行政机关之所以在政府信息公开相关规范中创设咨询这一概念，其初衷很可能是为了尽最大可能避免政府信息公开与便民咨询渠道相混同。因为就咨询的规范定位来说，其可以被纳入不属于政府信息的一个子项中，行政机关可直接以不属于政府信息为由拒绝相对人的公开申请。因此，行政机关创设咨询看似“多此一举”，其实就是为了引导公民、法人或其他组织选择正确的便民咨询渠道，以减轻自身工作负担。

  然而，一些行政机关在制度设计时没能有效地实现其原初目的。例如《黑龙江省食品药品监督管理局政府信息公开工作办法》第28条规定：“公开办应当……在局政府网站上设置并开通‘依申请公开政府信息’栏目，方便申请人提出政府信息公开申请或者咨询。”此处的咨询一词可能有三重含义：（1）专指政民互动领域的便民咨询；（2）特指政府信息公开领域中的有关政府信息公开本身的咨询。如《上海市民政局政府信息公开细则》第15条第2款规定：“申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向本局咨询的，信息公开查阅室工作人员要提供必要的帮助。”（3）兼具以上两种咨询含义。可见，该规范并没有严格地将便民咨询排除在政府信息公开范围之外。现实中类似规范还有很多，这导致了当下政府信息公开申请总数中夹杂着大量便民咨询，包括：咨询相关事实，如某一行政工作由哪个部门负责；咨询法律与政策，如要求公开某一文件的调整范畴，进行政策解读，等等。

  行政机关虽有答复咨询的政治性义务，但该义务与政府信息公开答复义务的法理来源有着显著差异。因而，本文认为：第一，负有政府信息公开职责的机关或科室并不适宜对政府信息公开申请中的咨询作出答复。《上海市政府信息公开规定》第39条与《浙江省农业农村厅政府信息公开规定（修订）》第19条规定：对于申请人的咨询问题，行政机关可根据便民原则直接作出答复。这种做法并不妥当：首先，容易加深当事人对政府信息公开与便民咨询的制度混淆，不利于两种制度的正常运行；其次，加重了政府信息公开机关的工作负担；再次，不当提高了当事人的预期，如果当事人对政府信息公开程序中的咨询答复不服，却不能享受政府信息公开制度确立的救济权，容易引发本不会产生的官民矛盾。第二，行政机关也不宜采用《国家能源局华东监管局政府信息公开实施办法》第23条与《天津市烟草专卖局政府信息公开细则（暂行）》第23条规定的直接告知申请人不予受理的做法。该做法从学理上看并无问题，但显得不近人情，可能会导致当事人的抵触情绪。

  较为妥善的做法是，应当告知申请人并说明将其行为认定为咨询的理由，向其释明政府信息公开申请与咨询有不一样的制度渠道，请申请人通过相应渠道提出。同时，行政机关“应主动与申请人沟通，尽量取得申请人的理解。在答复申请时，要依法有据、严谨规范、慎重稳妥”。对那些可以简单地、即时作出实质性答复的咨询问题，行政机关也可在释明其行为性质之基础上作出实质性答复，以提升相对人可接受性，从源头上减少行政争议。

  咨询的出现从某一种意义上折射出以《条例》为核心的政府信息公开制度的不完满性：一是政府信息公开制度的“辨识度”不够高，容易与便民咨询相混淆，引发当事人的误解。小部分当事人甚至利用这种制度间的模糊性，以通过政府信息公开申请形式提出大量咨询事项的做法向行政机关施加压力，试图获取法外利益。二是《条例》所确立的公开例外事由体系尚不完备，现有“不属于政府信息”“政府信息不存在”等例外事由在应对复杂的政府信息公开问题时显得有些捉襟见肘，需要借助咨询这一概念填补漏洞。三是实践中行政机关以咨询为由拒绝公开行政行为法律依据等政府信息，在某些特定的程度上有将政府信息概念限缩为“本身”的倾向，对政府信息这一概念的理解过于狭隘，难以将政府信息公开制度所倡导的“公开为原则，不公开为例外”根本原则落到实处。本文认为，今后立法者修订《条例》时宜加入有关咨询的规定，明确咨询的认定及解决方法，以统一各地方做法，促进咨询类政府信息公开申请争议的规范化解决，加强完善政府信息公开制度。

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